Die Bundeskanzlerin bekennt sich zum Klimaschutz in Deutschland, in Europa und der Welt. Währenddessen gibt das Bundesverkehrsministerium unter dem Deckmäntelchen der Planungsbeschleunigung mit einem „Innovationsforum“ und einem Strategiepapier die Marschrichtung für die nächste Legislaturperiode vor: Es will Bürger- und Umweltrechte massiv beschränken – und zwar nicht nur auf deutscher, sondern auch auf europäischer Ebene. Dabei nutzt das Ministerium die Ideen der Bau- und Logistiklobby offenbar gern als richtungsweisenden Kompass.
Die Kanzlerin und das Klima
Der mediale und politische Aufschrei hätte kaum lauter sein können, als der amerikanische Präsident in der letzten Woche den Austritt der USA aus dem Pariser Klimaschutzabkommen verkündete. Bundeskanzlerin Merkel reagierte mit einem Erklärung, in der sie sich mit allem Nachdruck zum Klimaschutz bekannte:
„Diese Entscheidung [der USA] kann und wird uns alle, die wir uns dem Schutz unserer Erde verpflichtet fühlen, nicht aufhalten. […] Entschlossener denn je werden wir in Deutschland, in Europa und in der Welt alle Kräfte bündeln, um große Menschheitsherausforderungen wie die des Klimawandels aufzunehmen und diese Herausforderungen erfolgreich zu bewältigen. […] Wir brauchen dieses Pariser Abkommen, um unsere Schöpfung zu bewahren. Nichts kann und wird uns dabei aufhalten.“[1]
Nichts kann uns aufhalten – nur das Bundesverkehrsministerium?
Das Bundesverkehrsministerium (BMVI) war auch in der Vergangenheit kein Freund des Klima- und Umweltschutzes, im Gegenteil. In der Klimabilanz des letzten Jahres stellte das Umweltbundesamt (UBA) unmissverständlich fest, dass der Verkehrssektor der Spitzenreiter bei den Treibhausgas-Emissionen ist: Der Verkehr hat 2016 nicht etwa weniger, sondern sogar 5,4 Mio. Tonnen oder 3,4% mehr Treibhausgase ausgestoßen als 2015. Sogar im Vergleich zu 1990 sind die Emissionen des Verkehrs um 2 Mio. Tonnen gestiegen. Ein wesentlicher Grund dieser klimaschädlichen Entwicklung ist die Zunahme des Straßengüterverkehrs. UBA-Präsidentin Maria Krautzberger fasste die Situation zusammen:
„Wenn sich im Verkehrssektor nicht bald etwas bewegt, werden wir unsere Klimaschutzziele verfehlen. Die Effizienzsteigerungen bei Fahrzeugen sind durch das Verkehrswachstum auf der Straße verpufft“.[2]
Mit der Verabschiedung des Bundesverkehrswegeplans 2030 (BVWP 2030) setzten Bundesverkehrsministerium (BMVI), Bundesregierung und die Mehrheitsparteien des Bundestages erst im letzten Jahr ein deutliches Signal in der Verkehrs- und damit auch in der Klimapolitik: Der Wille zur Veränderung tendiert gegen Null.
Viele Bürger und Bürginitiativen, Umwelt- und andere Verbände sowie die Oppositionsparteien im Bundestag sind gegen den BVWP 2030 Sturm gelaufen. Selbst der Bundesrechnungshof übte scharfe Kritik, wenngleich nicht aus umweltpolitischer Perspektive. Doch auch das UBA fällte schon über den Entwurf des BVWP ein vernichtendes Urteil: Er sei bei der Umweltprüfung „faktisch durchgefallen“.[3] Von aller berechtigten Kritik vollkommen ungerührt zog die Bundesregierung die klimaschädliche Nummer aus dem Hause Dobrindt jedoch einfach durch. So will der Bund bis 2030 vor allem eines: Straßen bauen.
Umwelt, Öffentlichkeit, Klage, Eigentum – lauter hinderliche Störfaktoren?
Beim Straßenbau empfindet das BMVI vier Dinge als besonders hinderliche Störfaktoren: Das Umweltrecht, das Recht der Öffentlichkeit auf Beteiligung, das Klagerecht von Bürgern und Umweltverbänden sowie das Recht auf Eigentum. Für die nächste Legislaturperiode hat das BMVI sich nun offensichtlich vorgenommen, diese grundlegenden Rechte massiv einzuschränken.
Mit dem heftig umstrittenen „Siebten Gesetz zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes“ haben CDU/CSU und SPD den Bürgern und Umweltverbänden unlängst schon einen kleinen Vorgeschmack auf diese düstere Zukunft gegeben. Experten wie der Verwaltungsjurist Karsten Sommer warnten vor den Gefahren, welche dieses Gesetz für den Rechtsstaat mit sich bringt.[4] Peter Rottner vom Bund für Umwelt und Naturschutz (BUND) – auch er Fachanwalt für Verwaltungsrecht – plädierte dafür, den brisanten § 17 e, um den es bei der Änderung des Bundesfernstraßengesetzes ging, ersatzlos aus dem Bundesfernstraßengesetz zu streichen.[5] Die linke Bundestagsfraktion teilte diese Ansicht und brachte einen entsprechenden Änderungsantrag ein.[6] Valerie Wilms von den Grünen, Obfrau des Verkehrsausschusses, warf den Regierungsparteien in der Bundestagsdebatte vor, dass ihnen „selbst das […] hohe Gut der Gerichtsinstanzen nicht mehr heilig“ sei.[7]
Alles vergebens. In der Nacht vom 27. auf den 28. April 2017 haben die Mehrheitsfraktionen des Bundestages das vom Bundesverkehrsministerium vorgelegte Gesetz verabschiedet.
„Innovationsforum Planungsbeschleunigung“ – ein Frontalangriff
Doch es kommt noch viel schlimmer: Im Mai 2017 legte das BMVI kräftig nach und veröffentlichte den Abschlussbericht des „Innovationsforums Planungsbeschleunigung“.[8] Ihn darf man durchaus als Frontalangriff auf geltende Bürger- und Umweltrechte betrachten.
Unter dem Deckmäntelchen einer effizienteren Gestaltung der Planungs- bzw. Genehmigungsverfahren empfiehlt das Forum z. B., die Beteiligungsrechte der Öffentlichkeit sowie die Eigentumsrechte (Stichwort: vorzeitiger Grunderwerb) zu beschneiden und die Verwaltungsgerichtsordnung zu ändern (Stichwort: aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln). Das BMVI soll die Entwicklung des Umweltrechts „auf allen Ebenen“ – also auch auf der europäischen Ebene – „effektiv beobachten, begleiten und beeinflussen können“. Es soll bewirken, dass „die Positionierung Deutschlands in allen Umweltrechtsfragen“ auch von der Zustimmung des BMVI abhängt[9] – im Klartext bedeutet dies ein Veto-Recht des Verkehrsressorts. Es soll auf eine Änderung der Fachplanungsgesetze sowie der europäischen Fauna-Flora-Habitat-, der Umweltverträglichkeits- und der Wasserrahmenrichtlinie hinarbeiten.
In diesem alarmierenden Tenor geht es schier endlos weiter. Als konkretes Beispiel soll hier nur die Präklusionsregelung aufgegriffen werden. Diese Regelung bestimmt, bis zu welchem Zeitpunkt des Planungs- und Anhörungsverfahrens – also des Verwaltungsverfahrens – bzw. des sich unter Umständen anschließenden Gerichtsverfahrens Einwendungen gegen ein Bauprojekt vorgebracht werden dürfen. Bis zum Oktober 2015 wurden vor Gericht nach dem deutschen Recht nur diejenigen Einwände berücksichtigt, die bereits im Verwaltungsverfahren eingebracht worden waren. Es war also unmöglich, bestehende Einwendungen vor Gericht zu erweitern oder gar neue Einwendungen vorzubringen. Dann aber erklärte der Europäische Gerichtshof dieses deutsche Gesetz für unzulässig, da es im Widerspruch zu den Vorgaben des europäischen Rechtes stand. Seither dürfen Bürger und Umweltverbände auch vor deutschen Gerichten noch erweiterte oder neue Einwendungen vorbringen.
Das Urteil des Europäischen Gerichtshofes muss dem Forum natürlich ein Dorn im Auge sein. Folgerichtig spricht es folgende Empfehlungen aus: Die Europäische Kommission soll „eine angemessene Präklusionsregelung“ in den betreffenden EU-Richtlinien verankern. Bis dies geschehen ist, sollen „bereits auf nationaler Ebene Rechtspersonen, denen […] Klagemöglichkeiten eingeräumt sind“, dazu verpflichtet werden, „alle ihnen bekannten verfahrensrelevanten Umstände bereits während des Anhörungsverfahrens mitzuteilen.“[10] Die Präklusion soll also nicht nur wieder im deutschen Recht verankert, sondern auch gleich auf der übergeordneten Ebene des Europarechts installiert werden.
Ein Blick auf die Mitgliederliste des „Innovationsforums“ zeigt, wer hinter diesen Plänen steckt und die Marschroute vorgibt: Vertreter des Bundesverkehrsministeriums, der Verkehrs- und Wirtschaftsministerien der Länder sowie der Planungsbehörden tummelten sich mit dem Hauptverband der Deutschen Bauindustrie, der Bundesvereinigung Mittelständischer Bauunternehmen, dem Bundesverband der Deutschen Industrie, dem Norddeutschen Baugewerbeverband, dem Verein „Pro Mobilität“, der Firmengruppe Max Bögl.[11]
Die Umweltministerien der Länder oder des Bundes sucht man auf der Mitgliederliste hingegen fast vergeblich. Der BUND nahm ursprünglich mit drei hochkarätigen Vertretern teil – sie haben das Gremium im Februar 2017 aus handfesten Gründen verlassen: Mit den Empfehlungen des Forums, so erklärte der Umweltverband, beschreite das BMVI den Weg zurück in die „umwelt- und verkehrspolitische Steinzeit.“[12] Nicht umsonst legte der BUND ein eigenes, zukunftsweisendes und faires „Fünf-Punkte-Programm“ zur Planungsbeschleunigung vor.[13]
„Eins zu eins“ – von der Lobby direkt in die Verkehrspolitik?
Unterdessen scheint das BMVI – namentlich der Parlamentarische Staatssekretär Enak Ferlemann (CDU) – ungebremst den einmal eingeschlagenen, harten Kurs gegen Bürger- und Umweltrechte verfolgen zu wollen.
Bereits Ende April 2017 nahm der einflussreiche Staatssekretär ein Gutachten einer großen Wirtschaftskanzlei entgegen, das sich ebenfalls mit den Möglichkeiten der beschleunigten Planung von Verkehrsprojekten beschäftigt. [14] Ferlemann „zeigte sich sehr angetan von dem Gutachten“. Er versprach, dass die Politik dieses Gutachten „eins zu eins“ übernehmen werde. Er sicherte zu, sich „bei der Formulierung des Wahlprogramms für eine ‚massive Änderung des Planungsrechts’“ einzusetzen.[15] Er prophezeite, dass die Reform des gesamten Planungsrechts „das große Thema des nächsten Bundesverkehrsministers“ werde.[16]
Auftraggeber des besagten Gutachtens sind der Arbeitgeber- und Wirtschaftsverband der Mobilitäts- und Verkehrsdienstleister, der Bundesverband Baustoffe – Steine und Erden, der Bundesverband der Deutschen Industrie, der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie und der Verein „Pro Mobilität“[17] – was soll man dazu noch sagen?
Vordergründig spielt das Gutachten die Möglichkeiten, bestehende Regelungen und Gesetze auf deutscher sowie auf europäischer Ebene zu ändern, „am Beispiel“ der Planung und Genehmigung von Autobahn- und Eisenbahnbrücken durch. Auf den ersten Blick klingt das sehr vernünftig, denn viele Brücken in Deutschland befinden sich in einem katastrophalen Zustand. Auch kann man es den Autoren des Gutachtens nicht absprechen, dass sie das Pro und Contra ihrer Vorschläge in guter juristischer Manier abwägen. So weisen sie durchaus auf bestehende Risiken hin.
Dies wird am Beispiel der so genannten „Legalplanung“ deutlich, die 1996 im Kontext der Wiedervereinigung in die Rechtssprechung einzog. In einem solchen Fall wird das Baurecht direkt durch das Parlament geschaffen – ohne den Verwaltungsakt des Planfeststellungsverfahrens, möglicherweise ohne Umweltverträglichkeitsprüfung, immer unter „weitgehende[r] Einschränkung der Rechtsschutzmöglichkeiten.“ Eine Legalplanung ist, so das Gutachten, verfassungsrechtlich ausgesprochen problematisch: Sie stelle „einen Systembruch hinsichtlich der rechtsstaatlichen Grundsätze der Gewaltenteilung sowie des Verbots einer Einzelfallgesetzgebung“ dar und sei schwerlich mit den „Grundrechten der Anlieger“ vereinbar. Ausdrücklich weist die Studie darauf hin, dass die Legalplanung „unmittelbar mit der historisch einzigartigen Situation […] der Wiedervereinigung verbunden“ war. Mithin bedürfe es „einer kritischen Prüfung“, ob sie „auf die jetzige Situation übertragbar wäre.“[18]
Marode Brücken – ein perfider Schachzug?
Die aktuelle Erfahrung mit dem § 17 e des Bundesfernstraßengesetzes – auch dieser erblickte ursprünglich im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung das Licht der Welt – lässt allerdings befürchten, dass das BMVI nichts unversucht lassen wird, um den Anwendungsbereich der Legalplanung und aller anderen Maßnahmen, welche das Lobby-Gutachten „am Beispiel“ der maroden Brücken aufzeigt, so weit wie möglich auszudehnen. Das vorgeschobene „Beispiel“ der Brücken wäre dann nur ein perfider Schachzug zur Tarnung einer geplanten schlagkräftigen Attacke auf geltende Bürger- und Umweltrechte.
Schon im Mai 2017 signalisierte das BMVI, dass es wohl den Weg gehen will, den die Lobbyverbände der Bau- und Verkehrswirtschaft auf ihrem Schachbrett vorgezeichnet haben: Verkehrsminister Dobrindt (CSU) veröffentlichte die „Strategie Planungsbeschleunigung“. In der dazugehörigen Pressemitteilung des BMVI ist viel von einem „modernen und bürgerfreundlichen Planungsrecht“ sowie von einem „praktikablem Umweltrecht“ die Rede.[19]
Nach der Lektüre des Strategiepapiers liegt der Gedanke nahe, dass diese Formulierungen nicht nur beschönigende Euphemismen, sondern blanke Zynismen sind.
Während Punkt 11 der Strategie die Wiedereinführung der Präklusionsregelung fordert, widmet sich Punkt 5 des Papiers der „stärkeren Einbindung des Deutschen Bundestages bei der Trassenführung“. Wörtlich heißt es:
„Bei Projekten, die in der Öffentlichkeit sehr kontrovers diskutiert werden, kann es für das Planfeststellungsverfahren vorteilhaft sein, wenn die Trasse bereits im Vorfeld unanfechtbar festgelegt wurde.“
Zwar ist dort auch von einer „frühen Bürgerbeteiligung“ und einem „breiten gesellschaftlichen Konsens“ die Rede – dies allerdings vermutlich aus rein dekorativen Gründen, denn die Realisierung der Bauprojekte soll „politisch flankiert“ werden. Ferner will das BMVI „prüfen, ob bei einzelnen Vorhaben die Trassenführung […] durch Bundesgesetz festgelegt werden kann.“[20]
Auch als Nicht-Jurist kann man unschwer erahnen, dass sich hinter dieser Formulierung nichts anderes verbergen dürfte als das Lobby-Gutachten inklusive des verfassungsrechtlich höchst zweifelhaften Mittels der Legalplanung. Den anderen Punkte der Strategie kann man den Charakter vertrauensbildender Maßnahmen ebenfalls getrost absprechen.
In der Pressemitteilung des BMVI zum Strategiepapier kündigte der noch amtierende Bundesverkehrsminister Dobrindt – wie zuvor schon sein Staatssekretär Ferlemann – eine Fortsetzung des eingeschlagenen verkehrspolitischen Weges an. Man darf also davon ausgehen, dass die Daumenschrauben zukünftig weiter angezogen werden sollen:
Die Strategie „ist die Grundlage, um Planungs- und Genehmigungsverfahren für Infrastrukturprojekte zu verkürzen. Nächster Schritt ist ein Planungsbeschleunigungsgesetz, das in der kommenden Legislaturperiode vorgelegt wird.“[21]
Der Klimaschutz – nicht mehr als eine zynische Sprechblase?
Nur wenige Tage nach der Veröffentlichung der BMVI-Strategie ließ die Kanzlerin ihre eingangs zitierte Erklärung zum Klimaschutz ganz pathetisch mit einer Beschwörung von „unserer Mutter Erde“ enden:
„Allen, denen die Zukunft unseres Planeten wichtig ist, sage ich: Lassen Sie uns gemeinsam den Weg weitergehen, damit wir erfolgreich sind – für unsere Mutter Erde.“[22]
Vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Umtriebe und zukünftigen Absichten des BMVI scheint das Pathos mehr als unangebracht. Man darf annehmen, dass es hohl ist.
Das Bekenntnis der Kanzlerin zum Klimaschutz klingt nach einer in höchstem Maße unglaubwürdigen Sprechblase. Es läuft Gefahr, eben jenem Zynismus anheim zu fallen, den das Verkehrsministerium wohl längst als angemessene und normale Umgangsform gegenüber Bürgern, Umweltverbänden und Klima betrachtet.
Fazit:
Warum nur erinnert mich das Ganze irgendwie an – Trump?
Quellen:
[1] Die Bundesregierung: Erklärung von Bundeskanzlerin Merkel zum Ausstieg der USA aus dem Pariser Klimaabkommen, 2.6.2017 (https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2017/06/2017-06-02-erklaerung-bk-klimaabkommen.html) (Abrufdatum: 6.6.2017) (Im Folgenden zit. als: „Die Bundesregierung: Erklärung“)
[2] Umweltbundesamt: Klimabilanz 2016: Verkehr und kühle Witterung lassen Emissionen steigen, 20.3.2017 (https://www.umweltbundesamt.de/presse/pressemitteilungen/klimabilanz-2016-verkehr-kuehle-witterung-lassen) (Abrufdatum: 6.6.2017)
[3] Stellungnahme des UBA zum Entwurf des BVWP 2030 mit Umweltbericht, 29.4.2016, S. 2 (https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/376/dokumente/stellungnahme_des_umweltbundesamtes_zum_entwurf_des_bundesverkehrswegeplans_2030_mit_umweltbericht.pdf) (Abrufdatum: 6.6.2017)
[4] Sommer, Karsten: Stellungnahme zum Entwurf eines Siebten Gesetzes zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes […], 27.3.2017. Deutscher Bundestag /Ausschuss für Verkehr und digitale Infrastruktur: Ausschussdrucksache 18(15)495-F (https://www.bundestag.de/blob/500626/b743b417e545962daa8f731d73d0099d/105_sitzung_sommer-data.pdf) (Abrufdatum: 6.6.2017)
[5] Rottner, Peter / BUND Naturschutz in Bayern e. V.: Stellungnahme zum Entwurf eines 7. Gesetzes zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes […], 23.3.2017. Deutscher Bundestag / Ausschuss für Verkehr und digitale Infrastruktur: Ausschussdrucksache 18(15)495-E (https://www.bundestag.de/blob/500622/2dc04578b171953924d3c1c1f1cf20a1/105_sitzung_bund-data.pdf) (Abrufdatum: 6.6.2017)
[6] Deutscher Bundestag: Drucksache 18/12129, 25.4.2017 (http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/121/1812129.pdf) (Abrufdatum: 6.6.2017)
[7] Deutscher Bundestag: Plenarprotokoll 18/231, 27.4.2017, S. 23352 (https://dip21.bundestag.de/dip21/btp/18/18231.pdf) (Abrufdatum: 6.6.2017)
[8] BMVI: Innovationsforum Planungsbeschleunigung, März 2017 (veröffentlicht: 24.5.2017) (https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Publikationen/G/innovationsforum-planungsbeschleunigung-abschlussbericht.pdf?__blob=publicationFile) (Abrufdatum: 6.6.2017) (Im Folgenden zit. als „BMVI: Innovationsforum“)
[9] BMVI: Innovationsforum, S. 19
[10] BMVI: Innovationsforum, S. 33
[11] BMVI: Innovationsforum, S. 74-76
[12] BUND: Dobrindt plant „Rollback in umwelt- und verkehrsplanerische Steinzeit“, 24.5.2017 (https://www.bund.net/service/presse/pressemitteilungen/detail/news/dobrindt-plant-rollback-in-umwelt-und-verkehrsplanerische-steinzeit-bund-legt-fuenf-punkte-progra/) (Abrufdatum: 6.6.2017)
[13] Fünf-Punkte-Programm des BUND zur Beschleunigung der Planung und Genehmigung großer Verkehrsinfrastrukturprojekte, 24.5.2017 (https://www.bund.net/fileadmin/user_upload_bund/publikationen/mobilitaet/mobilitaet_planungsbeschleunigung_gesetz_5_punkte.pdf) (Abrufdatum: 6.6.2017)
[14] Freshfields Bruckhaus Deringer: Möglichkeiten zur Beschleunigung der Planung und Genehmigung von Verkehrsprojekten. Eine Untersuchung am Beispiel des Ersatzneubaus von Brücken bei Autobahnen und im Schienenverkehr (http://www.bauindustrie.de/media/documents/Gutachten_Planungsbeschleunigung_mit_gemTitelblatt_final.pdf) (Abrufdatum: 6.6.2017) (Im Folgenden zit. als „Freshfields“)
[15] Verbände fordern schnellere Sanierung von Brückenbauwerken, in: Verkehrs-Rundschau, 25.4.2017 (http://www.verkehrsrundschau.de/verbaende-fordern-schnellere-sanierung-von-brueckenbauwerken-1941606.html) (Abrufdatum: 6.6.2017)
[16] Planungsbeschleunigung: Neue Wege für schnelles Bauen, in: Deutsche Verkehrs-Zeitung, 24.4.2017 (http://www.dvz.de/rubriken/politik/single-view/nachricht/planungsbeschleunigung-neue-wege-fuer-schnelles-bauen.html) (Abrufdatum: 6.6.2017)
[17] Freshfields, S. 2
[18] Freshfields, S. 27f.
[19] BMVI: Dobrindt: Schneller planen, zügiger bauen, 24.5.2017 (http://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Pressemitteilungen/2017/073-dobrindt-planungsbeschleunigung.html) (Abrufdatum: 6.6.2017) (Im Folgenden zit. als „BMVI: Dobrindt“)
[20] BMVI: Strategie Planungsbeschleunigung, 24.5.2017, S. 4 (http://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Anlage/Presse/073-dobrindt-planungsbeschleunigung.pdf?__blob=publicationFile) (Abrufdatum: 6.6.2017)
[21] BMVI: Dobrindt, 24.5.2017
[22] Die Bundesregierung: Erklärung, 2.6.2017